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Pierre Moscovici, comissário europeu dos Assuntos Económicos.

AFP/Getty Images

Pierre Moscovici, comissário europeu dos Assuntos Económicos.

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Tratado Orçamental. Já nasceu torto?

No primeiro grande teste às novas regras orçamentais, a Europa não puniu a França e há quem ache que isso coloca em causa a credibilidade das novas regras. Outra vez.

Depois de casa roubada, trancas à porta, diz o ditado popular. A União Europeia parecia estar a seguir esse ditame quando, na sequência da maior crise económica da sua história, decidiu reforçar as regras orçamentais do Pacto de Estabilidade e Crescimento, no tão famoso Tratado de Maastricht. O novo e reforçado Tratado Orçamental teve pela frente o seu primeiro grande teste com a França, mais uma vez, a decidir unilateralmente que não ia cumprir as metas orçamentais acordadas com Bruxelas. No final, a França voltou a ganhar mais tempo para reduzir o défice e não sofreu qualquer sanção.

A segunda maior economia da zona euro já tinha conseguido mais dois anos, em 2013, para reduzir o défice para menos de 3%, numa altura em que até era Pierre Moscovici, o agora comissário europeu dos Assuntos Económicos (com a responsabilidade do semestre europeu), o ministro das Finanças de França.

As críticas não demoraram a aparecer. Olli Rehn, antigo comissário europeu com a pasta dos Assuntos Económicos, agora deputado europeu, diz que a Comissão “não teve coragem” para dizer que a França não está a fazer o que devia e que a decisão do braço executivo da União está a colocar em causa a credibilidade das novas regras. Benôit Coeuré, membro da comissão executiva do BCE para os assuntos de política da zona euro, diz que não se consegue criar confiança se as regras ainda agora criadas já estão a ser desrespeitadas. A decisão de não punir a França também não terá sido pacífica entre a nova Comissão Juncker. Mas a história das regras europeias está repleta de inconsistências.

O que nasce torto…

Desde a assinatura, em 1992, do Tratado de Maastricht, que estabeleceu as bases para a criação do euro, que muito se discutiu sobre a exequibilidade do projeto. Uma das grandes preocupações, principalmente de países mais conservadores, como a Alemanha, eram os elevados défices e dívidas dos países que se iriam juntar à união monetária.

O ministro francês dos Negócios Estrangeiros, Roland Dumas, e o ministro da Economia, Pierre Bérégovoy, assinam o Tratado de Maastricht em fevereiro de 1992

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A Alemanha, muito sensível à questão da estabilidade de preços devido à experiência com a hiperinflação, exigiu garantias e no Tratado de Maastricht foi criado um conjunto específico de condições que os países eram obrigados a cumprir para entrarem no euro, que vieram a ficar conhecidos como os critérios de convergência. Estes critérios deviam servir de garante que os países entrariam na moeda única apenas com as contas públicas em ordem e a economia estabilizada. O Pacto de Estabilidade e Crescimento, por sua vez, devia servir para que os países mantivessem contas públicas sãs depois de entrar no euro.

Principais critérios de convergência:

  • O défice tinha de ser inferior a 3% do PIB.
  • A dívida pública tinha de ser inferior a 60% do PIB.
  • A inflação em termos anuais não podia exceder em 1,5 pontos percentuais a média da inflação dos três países com menores taxas.
  • As taxas de juro de longo prazo não podiam exceder em mais de 2 pontos percentuais a média das taxas dos três países com menores taxas de inflação.
  • Aderir ao Mecanismo de Taxas de Câmbio pelo menos dois anos consecutivos antes da planeada entrada no euro.
  • Não era permitido desvalorizar a moeda dois anos antes de entrar no euro.

Maastricht até obrigava a que todos os países da União Europeia adotassem o euro assim que cumprissem os critérios, mas o Reino Unido e a Dinamarca pediram uma exceção (apesar de a Dinamarca ter aderido ao Mecanismo de Taxas de Câmbio em 1999 e fixado efetivamente a taxa de câmbio da coroa dinamarquesa face ao euro). A Suécia não aderiu inicialmente porque não cumpria os critérios, mas mais tarde, em 2003, rejeitou em referendo a adesão à moeda única.

Outra das garantias dadas aos países mais conservadores foi a de que o euro seria gerido por um banco central independente (o Banco Central Europeu), que teria como principal mandato a estabilidade de preços, e que faria com que a nova moeda fosse tão estável como o marco alemão. Os critérios e a criação do BCE garantiam, segundo os defensores do euro, que a probabilidade de um país entrar em incumprimento, e arrastar toda a união monetária para uma situação delicada, fosse muito reduzida.

Os benefícios de partilhar a mesma moeda ofereciam grandes incentivos aos países com desequilíbrios para colocar as contas em ordem: juros mais baixos, baixa inflação, estabilidade na taxa de câmbio no comércio externo e um mercado interno europeu ainda mais aberto. Mas foram estes critérios cumpridos quando o euro foi fundado? Uma análise do economista belga da London School of Economics, Paul de Grauwe, demonstra que se os critérios de convergência fossem aplicados quando o euro foi fundado da forma rígida como o são atualmente, poucos seriam os que tinham chegado a entrar na união monetária (Inicialmente, a Lituânia viu-lhe negada a entrada na zona euro por ter uma inflação 0,2% acima do permitido. Entrou a 1 de janeiro de 2015).

Dos doze países que são creditados como fundadores do euro (Grécia só entrou um ano mais tarde porque não cumpria os critérios de convergência mas é considerado país fundador), sete não cumpriam o critério da dívida pública abaixo dos 60% do PIB: Grécia, Bélgica, Itália, Alemanha, Espanha, Holanda e Áustria. No que diz respeito ao défice, apenas Espanha e Grécia não cumpriam a regra dos 3% do PIB.

Dívida pública dos fundadores do euro dois anos antes da entrada na união monetária

Dívida pública dois anos antes do começo do euro

Fonte: VoxEU, com base em dados da Comissão Europeia.

Maastricht tinha, no entanto, cláusulas de escape que, juntando vontade política, permitiam aos países contornar estas regras logo no seu início. Se a dívida pública “diminuísse o suficiente e se aproximasse do valor de referência”, assim como no caso do défice orçamental, os países podiam aderir ao euro. Mais uma vez, se a regra fosse levada à letra, Alemanha, Grécia e Áustria teriam ficado de fora no primeiro ano porque a dívida estava a aumentar (apesar de no caso da Alemanha ser um aumento marginal perto do valor de referência: 59,7% para 60,3%).

Nos outros quatro países (Espanha, Holanda, Bélgica e Itália), como nota Paul de Grauwe, com dívida pública superior ao limite a dívida estava numa trajetória descendente. Mas se no caso da Espanha e Holanda a dívida pública era inferior a 70% e caminhava para cumprir o critério dos 60%, no caso da Bélgica e da Itália foi precisa uma boa dose de imaginação: Bruxelas e Roma tinham dívidas superiores a 110% do seu PIB em 1998, superiores à da Grécia (que estava no entanto em crescimento).

Défices excessivos só a Grécia e a Espanha (Portugal conseguiu reduzir para perto do limite entre 1997 e 1998), mas estavam ambos em queda. O défice da Grécia passou de mais de 6% em 1997 para pouco mais de 4% em 1998, e a Espanha ficou muito perto dos 3%.

O problema com os números do défice é que, em pelo menos quatro casos, estes números tinham sido manipulados. No caso da Grécia, soube-se mais tarde, houve fraude na contabilização do défice. Mas não era só a Grécia com problemas nas estatísticas: Bélgica, França e Itália também tinham feito uso de uma boa dose de “contabilidade criativa” para baixar o défice, tendo na altura apropriando-se dos fundos de pensões das empresas públicas e registado os seus ativos como receitas do Estado, mas deixando de fora as responsabilidades com essas pensões. No final, considerou-se em 1999 que todos os onze países cumpriam os critérios de convergência (mais a Grécia em 2000).

Um pacto criado e ferido de morte pela Alemanha

Assim que os países partilhassem a moeda única, Maastricht tinha como mecanismo de controlo apenas o Procedimento dos Défices Excessivos, considerado vago e insuficiente. O artigo 104º do Tratado dizia que os países deviam evitar défices excessivos e que a Comissão Europeia faria essa monitorização e a reportava ao Conselho Europeu, que em caso de desvios significativos podia emitir avisos e impor sanções.

Theodor Waigel, ministro das Finanças da Alemanha sob a chancelaria de Helmut Kohl, propôs na década de 1990 um “Pacto de Estabilidade”, para evitar que os países com menor controlo sobre as suas finanças públicas não colocassem pressões inflacionistas sobre a economia europeia. A Alemanha considerava que a dívida pública em excesso não seria possível de refinanciar em mercado aberto e que levaria a financiamento monetário pelos bancos centrais, e que o excesso de despesa por alguns países podia chegar ao ponto em que estes exigiriam ajuda dos restantes países.

Theo Waigel, à direita, após uma cimeira acesa onde se discutiu o euro e a presidência do BCE

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Assim, em 1997 os líderes europeus chegaram a acordo para criar o Pacto de Estabilidade e Crescimento. O PEC manteve duas regras fundamentais dos critérios de convergência: a dívida pública não podia exceder os 60% do PIB (ou estar a diminuir e a aproximar-se desse valor) e o défice anual não podia exceder os 3% do PIB. O Pacto estava, também, ancorado no principio da supervisão multilateral, o que fazia com que os países tivessem de submeter planos anuais para mostrar como planeavam atingir os seus objetivos.

Mas rapidamente o Pacto começou a mostrar rachas nas suas fundações. Em 2002, a Alemanha conseguiu negociar com o Ecofin (conjunto de ministros das Finanças da UE) para evitar um aviso da Comissão Europeia de que estaria a falhar a meta do défice e por não ter planos para reduzir para o nível aceitável. Em janeiro de 2003, o Ecofin lançou o primeiro aviso à França de que tinha de equilibrar o seu orçamento. Em novembro do mesmo ano, a Comissão Europeia apresenta um relatório ao Ecofin onde diz que Alemanha e França não tomaram medidas adequadas para reduzir os seus défices excessivos.

O Ecofin, onde a Alemanha e a França têm assento (e são dois dos seus mais poderosos membros) decidiu não aplicar qualquer sanção aos dois países, algo que o Tribunal de Justiça da União Europeia considerou mais tarde como uma decisão inaceitável por parte do Ecofin porque não foi precedida de uma proposta da Comissão Europeia. A pressão política da Alemanha e da França levou a que o Pacto e os Procedimentos dos Défices Excessivos destes dois países fossem suspensos formalmente em dezembro de 2004.

No ano seguinte foi anunciada uma reformulação das regras do Pacto, para ter em conta as especificidades de cada país e introduzir mais “flexibilidade” para quem tinha défices elevados. Os países que violavam as regras mais dificilmente seriam punidos, teriam mais tempo para tomar medidas para corrigir os desequilíbrios e mais tempo para corrigir o desvio. A reforma acordada em junho de 2005 manteve, ainda assim, os limites do défice e da dívida, mas para se considerar um país em défice excessivo tinha de se tomar em conta mais critérios: comportamento do défice ajustado do ciclo económico, o nível de dívida, a duração do período de baixo crescimento e a possibilidade do défice se dever a medidas para aumentar a produtividade da economia.

Entre 1995 e 2007, ano em que a crise se começou a revelar nos EUA, quase todos os países da zona euro violaram a determinada altura a regra do défice inferior a 3% do PIB. Só a Irlanda e o Luxemburgo escaparam. Em 2004, só metade dos países da zona euro tinham as suas contas públicas perto do equilíbrio ou equilibradas. Longe dos objetivos estavam países como a França, Alemanha, Grécia, Portugal e Itália.

Casa roubada trancas à porta

Quando a crise financeira nos EUA se alastrou à Europa, muitos dos países tinham desequilíbrios orçamentais significativos há vários anos. A severidade da crise levou a que os países, entre os quais Portugal, tentassem apostar em programas para reativar a atividade económica, o que provocou desequilíbrios maiores. Os desequilíbrios estruturais nas contas públicas, agravados por fatores cíclicos da crise, aliados a desequilíbrios estruturais das economias e à necessidade de resgatar bancos levou a que a Grécia, Irlanda e Portugal acabassem por fazer o impensável: pedir ajuda aos parceiros do euro e ao FMI, porque estavam afastados do mercado de financiamento. Os mercados deixaram de olhar para os países como “membros da zona euro” e estes três países perderam a capacidade de se financiarem nos mercados. A Grécia veio, mesmo, a precisar de um segundo resgate, de fazer uma reestruturação da sua dívida (em duas fases) e continua com dificuldades em resolver os seus problemas económicos e orçamentais.

Depois de um período de suspensão do Pacto de Estabilidade e Crescimento devido à severa recessão na Europa, os líderes europeus, decidiram reformular as regras orçamentais. Para isso, foi criado o novo Tratado Orçamental. O conjunto de novas regras dava uma nova vida ao PEC, com dois pacotes legislativos de grande dimensão, que colocacam regras nominais para a redução da dívida em termos anuais até atingir o objetivo, faz com que as sanções passem a ser automáticas (podem apenas ser revertidas por uma maioria de dois terços no Ecofin). A dívida pública elevada também passou a ser motivo para a abertura de um procedimento dos défices excessivos e foi criado num mecanismo de vigilância dos desequilíbrios macroeconómicos (onde Portugal foi incluída recentemente).

A ideia era dar a garantia de credibilidade que restituiria a confiança dos investidores na capacidade de controlar as finanças públicas dos países que fazem parte da zona euro. O primeiro grande teste às novas regras chegou este ano com a nova Comissão Juncker e pela frente tinha logo duas das maiores economias da zona euro: a França e a Itália. Em outubro, França anunciou publicamente, e unilateralmente, que não ia cumprir a meta do défice e que precisaria até 2017 para reduzir o défice para menos de 3%.

Michel Sapin durante a apresentação da proposta de Orçamento em outubro, onde anunciou que a França não iria baixar o défice de acordo com o acordado com Bruxelas

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Os dois países reclamavam mais tempo para reduzir os seus desequilíbrios, argumentando que a retoma na sequência da crise era ainda fraca. Dos países mais rígidos chegava a mensagem de que era preciso mostrar que as regras são para cumprir e que falhar logo no primeiro ano poderia colocar em causa a credibilidade que as mudanças tinham como objetivo construir.

A Comissão começou por ceder fazendo um guia detalhado sobre a “flexibilidade” que as regras orçamentais tinham, que se aplicavam especialmente a países sem um procedimento por défice excessivo, como é o caso da França. O francês Pierre Moscovici, que deixou o ministério das Finanças de França para assumir o cargo de comissário europeu responsável pelos assuntos económicos, avisou que não ia ser mais ‘amigo’ de qualquer país, incluindo do seu, e que França e Itália teriam de aumentar os seus esforços para reduzir o défice para cumprir a meta acordada. Mas no final, a França voltou a não ser sancionada.

Olli Rehn, autor das novas regras e antecessor na pasta, deixou fortes críticas à Comissão, defendendo que a falta de ação vai colocar em causa a credibilidade que a zona euro tanto tem lutado para recuperar desde o início da crise. “Está a desgastar a credibilidade das regras da zona euro a Comissão não ter a coragem e o bom senso de dizer que França não tomou ações efetivas, apesar de ser óbvio para qualquer observador ligeiramente informado que assim foi”, disse numa entrevista. “É um sério problema para a zona euro que a sua segunda maior economia desrespeite as regras ano após ano”, disse.

Um dos autores das novas regras orçamentais, Olli Rehn faz duras críticas à decisão do seu sucessor na pasta dos Assuntos Económicos

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O FT noticiava, ainda esta semana, que a decisão dividiu a própria Comissão, com os dois vice-presidentes da Comissão com pastas económicas – Jyrki Katainen e Valdis Dombrovskis – contra a decisão de Moscovici de não avançar com sanções contra a França. Foi preciso Jean-Claude Juncker desempatar a contenda, decidindo a favor da posição de Moscovici.

Do lado do BCE, um dos grandes defensores das novas regras, surgiu também uma pouco comum posição pública de insatisfação. O francês Benôit Coeuré, membro da comissão executiva do BCE, disse que a instituição estava “frustrada” porque as regras adotadas durante o período de crise já estavam em risco de desintegração. “Não vamos conseguir criar confiança na zona euro se criarmos a perceção de que o que já foi acordado está a ser desmantelado e que vamos começar do zero”, disse em entrevista ao Financial Times.

Benôit Coeuré demonstrou ainda preocupação que o limite dos 60% de dívida pública esteja a ser colocado de parte. “Se os Estados-membros não gostam da regra [da dívida], podem mudar a regra. Mas temos uma regra que foi acordada há uns dois anos? E já está a ser colocada de lado. Isto não é bom para a credibilidade de todo o sistema”. Coeuré diz mesmo que se os Estados membros se ficarem por aqui que irão “deixar a zona euro num estado de fragilidade permanente.

O responsável do BCE disse que é preciso ter cuidado com os diferentes tratamentos dados aos países pequenos e aos países grandes, com os países grandes a conseguirem contornar as regras enquanto aos mais pequenos é exigido o cumprimento estrito das regras. Isso, diz, pode colocar em causa a confiança no projeto do euro. “É extremamente importante evitar a situação – ou mesmo evitar a perceção – que na Europa os países grandes são tratados de forma mais benevolente, mais generosa e mais flexível do que os países pequenos. Isso seria contrário ao espírito da construção europeia. Isso iria contra o espírito de construção de confiança que queremos ver”, disse ao FT.

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